運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施,通過(guò)向政府公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)獲取回報(bào),收回投資,這種方式最能體現(xiàn)PFI的基本理念,廣泛用于醫(yī)院、監(jiān)獄、道路、公共信息系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域。第二種是獨(dú)立投資回收型。根據(jù)政府的許可,私人部門(mén)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施,利用公共設(shè)施使用的付費(fèi)所得收回投資。政府不進(jìn)行資金投入和支持,全部投資由私人部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)。例如公立醫(yī)院的停車(chē)場(chǎng)、橋梁、博物館,設(shè)定收費(fèi)的上限,由私營(yíng)企業(yè)自由經(jīng)營(yíng),獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第三種是公私合營(yíng)型。由公共部門(mén)和私人部門(mén)建立聯(lián)合體,以私人部門(mén)為主導(dǎo),公共部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的非經(jīng)營(yíng)部分給予一定的補(bǔ)助,項(xiàng)目由私人部門(mén)來(lái)運(yùn)營(yíng)。這種類(lèi)型的公共產(chǎn)品一般很難直接通過(guò)產(chǎn)品的使用收費(fèi)收回投資,投資回報(bào)依賴于公共產(chǎn)品的多品種開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)。
(四)PFI運(yùn)作的程序
PFI融資的運(yùn)作程序比較復(fù)雜,可以多達(dá)幾十個(gè)步驟,經(jīng)過(guò)歸納可以總結(jié)為以下幾個(gè)階段:一是可行性分析。由政府部門(mén)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)需求確定若干個(gè)滿足這種需求項(xiàng)目的初步方案,并對(duì)這些方案的內(nèi)容、成本、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、預(yù)計(jì)效益、資金支持等進(jìn)行評(píng)估,以確定該項(xiàng)目能否應(yīng)用PFI模式。二是談判簽約。由政府部門(mén)通過(guò)招、投標(biāo)來(lái)確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體,然后從技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等角度審查主體的開(kāi)發(fā)能力并進(jìn)行談判,建立和完善合同條款,明確政府和私人部門(mén)在合同中的權(quán)利和義務(wù)。三是開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。由PFI公司籌措資金、組織設(shè)計(jì)、確定承包商施工、聘請(qǐng)項(xiàng)目監(jiān)理,完工后進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理等。政府的主要職能是依據(jù)合同提供各種支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。四是轉(zhuǎn)移終止。PFI公司辦理轉(zhuǎn)移、清算等事宜,PFI公司解散,公共項(xiàng)目由政府接管運(yùn)營(yíng)。
二、英國(guó)和日本模式的特點(diǎn)與比較
(一)管理體制
英國(guó)政府圍繞著政策提案與制定、資金支持和項(xiàng)目監(jiān)督三個(gè)方面來(lái)規(guī)范PFI項(xiàng)目的管理和控制,形成了一個(gè)公開(kāi)、透明、高效的政府管理體系。其中,OGC(Office of Government Commerce) 進(jìn)行PFI政策提案;PUK(Partnership UK)和PRG(Project Review Group)為項(xiàng)目提供資金支持;GP(Gateway Process),DA(District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。這些機(jī)構(gòu)在設(shè)置上相互獨(dú)立,在職能上又互相聯(lián)系,它們共同作為PFI項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu),指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施。財(cái)政部下設(shè)的OGC代表英國(guó)政府管理PFI項(xiàng)目,它首先通過(guò)對(duì)公共項(xiàng)目的調(diào)查、分析和與私人部門(mén)的交流,規(guī)劃PFI的發(fā)展思路,提出PFI的推廣領(lǐng)域和基本方針,最終形成一系列政策草案,通過(guò)財(cái)政部提交中央政府,由中央政府進(jìn)行討論和決策。其次,它致力于PFI項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作研究,召集各方專(zhuān)家和政府官員研討PFI合同的標(biāo)準(zhǔn)模式和項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)流程,出臺(tái)PFI項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作指導(dǎo)性文件。三是積累項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn),向PFI項(xiàng)目關(guān)聯(lián)主體提供技術(shù)性建議和有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)?？梢?jiàn),OGC既是一個(gè)行政機(jī)構(gòu),又是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu),它出臺(tái)的文件具有較高的權(quán)威性,在一定程度上代表了政府未來(lái)的政策取向。
日本政府和社會(huì)各界從多個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)PFI項(xiàng)目的管理,形成了包括事業(yè)推進(jìn)、資金支持、事業(yè)監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)咨詢四個(gè)方面的管理體制。 根據(jù)《PFI推進(jìn)法》,日本政府下設(shè)PFI事業(yè)推進(jìn)委員會(huì),委員由首相挑選任命。推進(jìn)委員會(huì)的職責(zé)與英國(guó)的OGC相似,主要包括:調(diào)查日本PFI事業(yè)的實(shí)施狀況,分析、審查私人部門(mén)的意見(jiàn);向社會(huì)發(fā)布有關(guān)PFI實(shí)施狀況、法律、稅收等情況;向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出促進(jìn)PFI事業(yè)改革與發(fā)展的政策建議;協(xié)