證。但在第二層次擔(dān)保中得到較為普遍的使用，如原材料供應(yīng)保證、產(chǎn)品購買保證、現(xiàn)金支付保證等；其中引起較大爭議的是“現(xiàn)金支付擔(dān)保”。支付擔(dān)保是在產(chǎn)品購買保證基礎(chǔ)上進一步發(fā)展的擔(dān)保形式，是項目主辦人為保證其項目經(jīng)營收入及時變現(xiàn)，針對基礎(chǔ)產(chǎn)品購買者可能發(fā)生的支付不能情況，由第三方向項目公司作出的現(xiàn)金支付信用保證。一般而言，項目主辦人并不擔(dān)心收購其產(chǎn)品的政府企業(yè)破產(chǎn)倒閉，其要求擔(dān)保的直接目的是防止政府所屬企業(yè)因現(xiàn)金流量不足而影響項目公司收入的及時變現(xiàn)，間接目的則是及時充分滿足貸款償還和投資回報的資金需要。例如，外商獨資的上海大場水廠與上海自來水公司簽訂的供水合同中約定，由上海城市投資建設(shè)總公司為上海自來水公司供水水價支付的保證人（我們稱之為“支付擔(dān)?！保?nbsp;。
（二）政府順利完成角色轉(zhuǎn)換——由建設(shè)和行業(yè)管理轉(zhuǎn)化為公共利益的監(jiān)管
在 2004 年，已經(jīng)明確，進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式。 政府通過制定有效政策及具體措施，促進國內(nèi)外私人資本參與本國基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的投資，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。政府扮演組織者和促進者的角色，而不再是全部資金的供應(yīng)者和經(jīng)營管理者，不再承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險。
中國長期以來出于對特許協(xié)議的法律性質(zhì)認(rèn)識不確切，在具體項目上，現(xiàn)行的外資、擔(dān)保、行政、合同等方面的規(guī)則與項目運作實踐有沖突之處。雖然 1995 年我國外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《關(guān)于以 BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，國家計委、電力部也在同年下發(fā)《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，但兩部規(guī)章由于立法層次較低，且內(nèi)容也不夠完善，所以急需針對性和操作性都比較強的立法。
事實上，PPP 模式離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化也是非常重要的。按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制 。在這種新思路下，加快特許經(jīng)營立法，使政府真正能夠處于公共利益監(jiān)管者的角色就成為很迫切的問題。
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