業(yè)特別是大型國內(nèi)工程建設(shè)單位又面臨建設(shè)工程的減少,這些客觀條件促使新制度的形成。
倫敦地鐵、北京地鐵4號線、深圳地鐵4號線等采用了PPP模式。
倫敦地鐵自1863年開通,其后100多年一直由政府建設(shè)和運(yùn)營。至1998年,政府決定采用公私合作(PPP)方式來保證倫敦地鐵網(wǎng)絡(luò)在未來30年有足夠的投資。倫敦地鐵公司通過招標(biāo)選定了由3家基礎(chǔ)設(shè)施公司組成的聯(lián)合體,簽署了關(guān)于提供基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)協(xié)議,負(fù)責(zé)線路在未來30年內(nèi)的維護(hù)、更新和重建等長期投資計劃的實施。這3家公司,在15年之內(nèi)每年將投入13億英鎊,其中8.7億英鎊用于服務(wù)系統(tǒng)的升級,3.7億英鎊用于維修系統(tǒng)的長期投資。根據(jù)PPP方案,政府對地鐵線路規(guī)劃、票價和綜合服務(wù)的措施將保留,由倫敦地鐵公司繼續(xù)運(yùn)營,獲取票務(wù)收入,全面負(fù)責(zé)對乘客的服務(wù)和系統(tǒng)的安全;倫敦地鐵公司每4個星期向3家基礎(chǔ)設(shè)施公司聯(lián)合體支付一筆基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi),作為投資回報。
北京地鐵4號線在國內(nèi)首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7∶3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負(fù)責(zé);B部分包括車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營和維護(hù),吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,要根據(jù)PPP項目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo),對企業(yè)進(jìn)行考核。在項目成長期,政府將其投資所形成的資產(chǎn),以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現(xiàn)正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分政府投資,同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤,將通過調(diào)整租金(為簡便起見,其后在執(zhí)行過程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結(jié)束后,PPP項目公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。
深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運(yùn)營及沿線開發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設(shè)全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統(tǒng)一運(yùn)營,該公司擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi),項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,運(yùn)營期滿,全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。
3 軌道交通項目PPP模式的創(chuàng)新
由于提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)背景和需求不同,PPP較傳統(tǒng)的采購形式靈活多樣,是一個動態(tài)的、不斷演變進(jìn)化的概念范疇。不同的國家根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),對PPP的分類各不相同,每種模式有其一定的適用范圍。結(jié)合軌道交通PPP項目特點(diǎn),筆者研究了適合于不同城市軌道交通發(fā)展需求的PPP模式,分為以競爭為驅(qū)動的PPP模式和以融資為驅(qū)動的PPP模式兩大類。
3.1 以競爭為驅(qū)動的PPP模式
此類PPP模式適用于已基本形成軌道交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)的城市(如北京、上海等),這些城市中的軌道交通已成為市民出行的主要方式之一,客流趨于穩(wěn)定增長態(tài)勢。因此,采用以競爭為驅(qū)動的PPP模式,打破壟斷建立適度競爭格局,可以有效利用存量資產(chǎn),提高增量資產(chǎn)的價值。
3.1.1 線路經(jīng)營權(quán)出讓
線路完全由政府投資建設(shè),建成后委托有運(yùn)營經(jīng)驗的社會投資人負(fù)責(zé)運(yùn)營管理和相關(guān)資源開發(fā)。社會投資人由政府通過市場競爭機(jī)制選擇,以特許經(jīng)營費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營公司可以是社會投
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