一、PPP融資方式產(chǎn)生的背景
隨著政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，比如BOT方式。但是這些方式存在著諸多問題。
1．在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入私人企業(yè)參與，采用招投標(biāo)體制時經(jīng)常會使得投標(biāo)價格過高。這是由招投標(biāo)雙方的一些特點導(dǎo)致的。
(1)參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體為了保證為項目所在國政府或者所屬機構(gòu)提供最高的資金價值，為了給投資者和貸款者一個合理的回報，同時為了自己能夠獲得盈利，不得不把投標(biāo)的價格定得高一些。他們不僅要考慮項目所在國政府或者所屬機構(gòu)在項目建設(shè)中的目標(biāo)，也要考慮投資者和他們自己的利益。
(2)參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體在與項目所在國政府或者所屬機構(gòu)以及項目的投資者進行談判時，磋商所需要的時間過長，參與各方花費的人力、物力都很大，準(zhǔn)備工作很繁瑣等也會導(dǎo)致投標(biāo)的價格過高。
項目所在國政府或者所屬機構(gòu)需要對投標(biāo)方承擔(dān)風(fēng)險的能力及其從銀行、政府、各類世界組織或金融市場籌集資金的能力進行評估。在招投標(biāo)過程中，雙方都需要準(zhǔn)備大量的文件，搜集信息，這個準(zhǔn)備過程有可能持續(xù)幾年。
2．吸引私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個目的就是利用私人企業(yè)的資金、先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗來更好地進行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供服務(wù)。但是，在現(xiàn)行的項目融資模式中這個目標(biāo)沒有完全達到。
在項目的初始階段，項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作基本上都是由項目所在國政府或者所屬機構(gòu)進行的并報政府審批。這個階段基本上沒有私人企業(yè)參與，而恰恰就是在這個階段對項目進行過程中所采用的技術(shù)等進行了一個基本定位。這就使得在私人企業(yè)參與項目的建設(shè)和運營工作時，所使用的技術(shù)必須是已經(jīng)經(jīng)過政府審批的技術(shù)，從而對私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新進行了很大的限制。假如私人企業(yè)對項目中所使用的技術(shù)進行了創(chuàng)新，就需要面臨再次的審批過程，而通過與否還是個未知數(shù)，無形中給私人企業(yè)增加了風(fēng)險。因此，私人企業(yè)在項目過程中所作的技術(shù)改進工作就僅限于對技術(shù)細(xì)節(jié)的設(shè)計和使用哪種原材料的決定。
目前，在各類大中型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中采用的融資方式，如BOT中是存在這些問題的。筆者認(rèn)為這些問題的產(chǎn)生主要是項目的組織機構(gòu)的設(shè)置存在問題。
在引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目中，影響項目實施的一個基礎(chǔ)因素就是項目的組織機構(gòu)的設(shè)置和項目參與各方之間的相互影響和作用。在目前的組織機構(gòu)中，參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以等級的方式發(fā)生相互影響；項目的組織機構(gòu)的設(shè)置是金字塔式的。
這種金字塔式的項目組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在金字塔的頂部(a)是項目所在國的政府，是引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個整體的政策框架、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進行指導(dǎo)和約束。在金字塔的中部(b)是項目所在國政府的有關(guān)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對項目所在國政府制定的指導(dǎo)性的政策框架進行具體的解釋和運用，并把政策框架概括形成具體的目標(biāo)，同時根據(jù)這些政策框架制定本機構(gòu)的目標(biāo)。金字塔的底部(c)是項目的私人參與者通過與項目的所在國政府的有關(guān)機構(gòu)簽署一個長期的協(xié)議或合同，對本機構(gòu)的目標(biāo)、項目所在國政府的政策目標(biāo)和項目的所在國政府的有關(guān)機構(gòu)的具體目標(biāo)進行協(xié)調(diào)，盡可能使項目參與各方在項目進行中達到預(yù)定的目標(biāo)。
在這個金字塔式的組織機構(gòu)內(nèi)部有兩個層次的相互影響和作用：1)機
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