在基礎設施建設中引入民間資本,對經營性的基礎設施進行市場化運作,是國際上的通行做法,也是我國投融資改革的方向。由于BOT這種投資方式不需要政府公用預算中的直接投資,并可將債務及大部分項目風險從政府轉移至民營部門。政府在基礎設施建設中運用BOT方式,其最終目的是項目的成功。使投資者、政府以及其他各參與方獲得多贏的結果,從而形成基礎設施融資的良性循環(huán),而不是純粹為了轉嫁風險。
20世紀80年代以來,BOT方式日益活躍起來,但由于其運作較為復雜,風險的不確定性大,在國際上已有好幾起著名的失敗案例,如:投資8.3億美元的泰國曼谷第二高速公路和投資4.6億美元的歐洲機場輕軌鐵路等。因此,項目投資者如何與包括政府在內的各參與方合理分攤風險便成為一個非常突出的問題。
1.BOT方式風險的特點及其分配原則
BOT項目經歷的時間長,參與方多,關系錯綜復雜,各種風險貫穿于項目的全過程,包括設計、建造、運營、養(yǎng)護、維修、移交等。在項目的建設階段、經營階段和移交階段,其不確定性隨著各階段的推演而呈遞減的趨勢,對資金投入的需求以及利潤的流出也非常不均衡。
項目投資者能否取得BOT項目的成功并獲得利潤在很大程度上取決于能否辯識各種風險并合理分配給各參與方承擔。從項目投資者能否直接控制的角度,可以把項目風險分為兩類:項目的自身風險和項目的環(huán)境風險。
2.項目自身風險的種類與防范措施
項目的自身風險是指與項目建設和生產經營管理直接有關的風險,包括完工風險、運營風險等。這類風險是投資者應該知道如何去管理和控制的風險。因此,項目的自身風險亦可稱為可控制風險。
2.1 完工風險
完工風險發(fā)生在項目建設期間, 如工程費用超支、工期延誤、工程質量不合格等。為減少風險,首先應通過招標競爭選定有資信、有實力的承包商。利用不同形式的一個極端是固定價格、固定工期的“交鑰匙”合同,建設期風險全部由承包商承擔;另一個極端是“實報實銷”合同,建設期風險全部落在項目的投資者身上。在兩者之間又有多種中間類型的合同形式,可以相應影響項目的建設期風險變化。采用何種合同,要看項目的具體情況和投資者與承包商的談判結果。項目投資者還可以通過合同條件的約束向承包商轉移風險,如采用與承包商簽訂EPC合同(Engineering,Procurement,Construction);設置履約保證金(Performance Bond)和誤期損害賠償費等合同條款。
2.2 運營風險
2.2.1 能源和原料供應風險如果能源和原材料的成本在整個生產成本中占很大的比重,那么能源和原料的價格波動和供應的可靠性變化都可能會影響整個項目的正常運營,與供應商簽訂長期能源和原料供應合同則是減少這種風險的有效方法。項目公司一般希望合同供應價格為固定價格。如果無法得到長期供應合同,則應建立一套完整的供應和儲蓄體系。
2.2.2 技術風險完工的BOT項目在運營期間仍有可能出現技術故障,為防范和控制此類風險,應采用成熟的技術,如果技術故障是由承包商造成的,可用承包商的履約保證來限制和轉移風險,承包商的履約保證一般要延續(xù)到完工后的幾個月或幾年。技術維修和更新的風險一般由負責項目運營的公司通過運營應急費、備用貸款和支持貸款來承擔。
2.2.3 管理風險項目在運營過程中還可能因管理不善而導致項目虧損。所以應選擇有資信、有管理經驗的運營商,并與運營商簽訂O&M合同(Operationand M