隨著我國國民經濟的發(fā)展,建設腳步的加快,工程建設在我國的國民經濟建設中占據(jù)了越來越重要的地位,作為公有制占主體的國家政府投資工程在我們的社會生活中始終扮演著重要的角色。這樣如何對政府投資項目進行有效的管理擺在我們面前,本文主要闡述目前我國政府投資項目管理和“代建制”的問題,以及我個人對這些問題的淺見。
一、政府投資項目管理及“代建制”的內容
(一)政府投資項目管理的主要內容及特點
政府投資項目從政府投資資金來源和政府投資領域的角度來界定,是指運用政府財政預算資金和納入預算理的各類專項建設資金(基金)以及借用金融組織貸款等,對公共基礎設施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產業(yè)技術開發(fā)等領域進行的固定資產投資項目。目前我國每年的全社會固定資產投資為三萬億元,近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內需等政策措施,政府投資數(shù)額急劇增長,每年“政府投資項目”占到約10%,達3500億元左右。
政府投資項目管理主要包括對投資項目的資金運用、成本控制、投資項目質量和建設周期等方面的控制與監(jiān)督,其目的在于保證政府投資能按預定計劃實施,防止投資項目在實施過程中各種不良問題的產生,以確保項目能按預期的要求完成。
政府投資項目管理具有以下三個特點:一是政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務,非盈利的公益性項目;二是政府投資項目具有一般項目更為嚴格的管理程序;三是政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關注。
(二)“代建制”的起源和定義
項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理,包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作,但不承包工程費用。建設經理作為業(yè)主的代理人,在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內以業(yè)主名義開展工作,如有權自主選擇設計師和承包商,業(yè)主則對建設經理的一切行為負責。
現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離,由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”,則是指政府委托第三方以建設期法人地位,對所投資工程進行專業(yè)化管理的模式。它形成了投資、建設、管理、使用相分離的權責明確、制約有效、科學規(guī)范的管理體制及運行機制。
二、我國政府投資項目管理現(xiàn)狀及分析
隨著我國投資體制改革的深入,政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資,政府管理”的單一模式,這就造成了以下幾個主要方面的問題:
1、政府投資項目管理水平較低,工程質量難以保證。政府投資項目種類較多,有的工程具有很強的專業(yè)性,也有很強的綜合性,建設過程中需要進行質量控制的環(huán)節(jié)很多,非專業(yè)部門管理效果不佳,工程質量難以保證。同時政府部門往往是上一個投資項目,就組建一個臨時的基建班子或建設指揮部,由于缺少管理專業(yè)人員,加上沒有管理經驗的積累,造成建設管理水平相對較低。
2、政府投資項目的建設標準及投資規(guī)模難以控制。目前的政府投資項目建設缺乏投資和建設的各自規(guī)范主體。由于投資和建設的主體基本上合二為一,相應就缺少了投資約束機制,造成政府對項目建設過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項目往往會出現(xiàn)預算