工程質(zhì)量是多因一果的問題，影響因素非常多，涉及方方面面。但總結(jié)幾十年來的經(jīng)驗，包括研究國外的經(jīng)驗，我們得出一個結(jié)論：要把工程質(zhì)量管理好，必須有一個健全的、有效的質(zhì)量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監(jiān)管，二是建設單位(業(yè)主)負責，三是建筑產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者負責。由這三個層次構(gòu)成對整個工程質(zhì)量進行控制、監(jiān)督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質(zhì)量的控制、監(jiān)督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構(gòu)造一個市場的運行規(guī)則。搞市場經(jīng)濟，要有一個規(guī)則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質(zhì)量就是要構(gòu)筑一個市場運行規(guī)則，并保證這個規(guī)則的正常實施。
從建設市場的整體來看，我們市場運行的規(guī)則還不完善，但就現(xiàn)有的規(guī)則，實施中的問題也很多。執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質(zhì)量。所以，政府要下功夫，一方面要構(gòu)造這個市場，健全運行規(guī)則，同時要保證這些運行規(guī)則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規(guī)則要加強法制建設。在政府對質(zhì)量進行控制、監(jiān)督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。
法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質(zhì)量管理條例》。這是當務之急，1999年一定要出臺。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，但是擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經(jīng)在實施這種制度，比如現(xiàn)在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業(yè)主履約要不要擔保，我們主張在市場經(jīng)濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經(jīng)濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業(yè)主付工程款要擔保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環(huán)節(jié)，按照現(xiàn)有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現(xiàn)糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正?，F(xiàn)象。那么合同糾紛如何進行調(diào)解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。
政府對工程質(zhì)量監(jiān)督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質(zhì)量監(jiān)督。在這方面，我們已經(jīng)做了不少的工作。從80年代開始就抓政府的質(zhì)量監(jiān)督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監(jiān)督力量，地以上城市都建立了質(zhì)量監(jiān)督站，90%縣以上的城市也建立了質(zhì)量監(jiān)督站，一些專業(yè)部也建立了質(zhì)量監(jiān)督站。據(jù)統(tǒng)計，全國有2600多個質(zhì)量監(jiān)督站，從事質(zhì)量監(jiān)督的工作人員達4萬多人，其中70%以上人員都具有工程技術(shù)專業(yè)職稱。從統(tǒng)計資料看，質(zhì)量監(jiān)督的覆蓋面達88%。應該說初步形成了全國政府質(zhì)量監(jiān)督的工作網(wǎng)絡。與此同時，為了保證工程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性、公正性和科學性，從中央到地方建立了一系列的檢測機構(gòu)，目前全國有質(zhì)量檢測機構(gòu)600多個，從事檢測工作的人員6000多人。這些機構(gòu)和人員，為保證工程質(zhì)量，防止劣質(zhì)建筑產(chǎn)品流入社會，發(fā)揮了很好的作用。為了開展政府質(zhì)量監(jiān)督，我們還從上到下建立了一套法規(guī)體系。這些工作都是在履行政府對質(zhì)量進行監(jiān)督控制的職能，而且是在市場經(jīng)濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質(zhì)量監(jiān)督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監(jiān)督，一種是實物性的監(jiān)督。我們現(xiàn)在進行的是實