代建制，是國家投資體制改革的一項重要舉措，是投資建設管理領域的一個創(chuàng)新。理論上，這一創(chuàng)新可以采用經濟學中的委托代理理論進行解釋。代建制基于建設體制中的投資、建設、運營和監(jiān)管“四分開”的思想，把原來建設管理中的行政管理關系，轉變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關系。這種委托代理關系構成了代建制運行和管理的邏輯起點和依據(jù)。

一、代建制：內涵與創(chuàng)新點

對于非經營性政府投資項目而言，代建制是指通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。代建期間，有關投資、土地、環(huán)保、規(guī)劃等部門按規(guī)定履行行政審批職責，但該由代建單位申辦各項行政審批手續(xù)。

傳統(tǒng)體制下的建設管理模式，即由建設單位組織基建班子進行項目建設管理，其特點就是，投資主體和建設單位分離、建設單位和建成后的使用單位合一、建設單位缺乏專業(yè)管理經驗。這直接導致，一是項目投資難以控制，“三超”現(xiàn)象嚴重；二是項目管理水平低下，損失浪費難以避免；三是管理不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象滋生。

代建制，是對近年來全國各地試行“代建制”成功經驗的總結和推廣。作為代建主體，代建單位的工作性質為工程建設管理和咨詢，單位性質是企業(yè)，競爭優(yōu)勢是專業(yè)化管理水平，盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成。代建制具有以下三個優(yōu)點，第一，能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用（如招標），從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生。第二，能夠規(guī)范政府投資項目建設實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。第三，有助于加快實現(xiàn)政府職能轉變，政企分開。
代建制最為一種新的投資建設管理模式，在我國北京、上海等城市得到了一定的推廣，但尚處于經驗階段。初步總結，其創(chuàng)新之處可見下表。

表1 代建制與傳統(tǒng)建設管理的比較


傳統(tǒng)建設管理
代建制

理論前提
政府項目政府管
基于委托代理關系的建設管理

參與方
建設與投資單位脫節(jié)，缺乏投資監(jiān)督；建設單位與使用單位合一，缺乏投資控制
投資、建設、使用、監(jiān)督相分離，代建人、委托人、使用人三者利益互相制約

關系類型
行政或隸屬關系
基于合同的委托代理關系

組織結構
項目指揮部等，或使用單位的臨時性建設機構，法律責任不清
專業(yè)常設、具有法人資格的項目管理公司，自負盈虧

管理手段
行政管理及行政干預
基于合同的責、權、利關系，依靠經濟、法律手段，采用市場和競爭機制管理

管理機制
缺乏激勵機制和監(jiān)督機制，運行效率差
建立完整的運行機制、約束機制和激勵機制，如市場準入制度、招投標制度、保險制度、信用制度，以及經濟利益的制約關系

管理效率
臨時機構、非專業(yè)管理，效率低，容易出現(xiàn)腐?。▽ぷ猓┖汀叭爆F(xiàn)象
專業(yè)化，由市場配置資源，效率高，有效遏制了“三超”現(xiàn)象，有效遏制尋租問題



二、代建制的運行機制

代建制的一個重大創(chuàng)新在于引進了市場化管理，把原來建設項目管理中的行政隸屬和管理關系，變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關系，即委托代理關系，從而可以圍繞這一新的思路建立完整的管理模式。代建制的運行機制由過程機制、激勵機制、約束機制三者共同組成，缺一不可。
代建制運行機制以合同為核心進行設計。如下圖一。



（一）過程機制
過程機，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通過履行各自職權，完成各自職責的過程。因此其落腳點是各方要行使哪些職責。
代建制中的三個主體主要是投資人、代建人和使用人。代建制模式將三方分開，從而提高管理效率。投資人是政府或企業(yè)，通常職能部門為發(fā)改委，負責對使用人提出的項目需求、項目建議審批，招標代建人，安排項目資金。使用人是指項目建成后實際接收、使用、管理并擁有項目產權的法人。投資人和使用人統(tǒng)稱為業(yè)主，企業(yè)投資項目代建制中，投資人和使用人多為同一主體。代建人是指按照代建合同約定，承擔政府投資建設項目組織管理實施工作的法人。在代建制這個項目管理的過程中，實際上是三方(投資人、代建人和使用人)為了達到共同目標，相互配合所做的集體努力的過程。
政府投資項目代建制管理模式有兩種，一種是全過程代建制，另一種是兩階段代建制（其主要從初步設計開始一直到最終的完工審核）。這里以第一種為例說明委托人（通常是政府，如發(fā)改委）、代建人、使用人三方各自的職責。



（1）委托人（投資人）的主要職責
①會同有關部門研究確定代建項目管理目標，通過招標等方式選定代建人，并協(xié)調使用人、代建人，簽訂《委托代建合同》、《代建合作協(xié)議》。
②協(xié)調代建人、使用人及與代建項目有關的各政府行政主管部門的關系。
③聯(lián)合政府各有關部門，監(jiān)督和指導代建項目的建設實施。
④按合同約定，協(xié)調政府財政主管部門或其它由政府授權負責資金撥付的部門，向代建人核撥建設資金和代建項目管理費。
⑤組織代建項目的竣工驗收和移交。

（2）代建人的主要職責
作為代建方的項目管理公司是政府委托的項目建設階段的管理主體。在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、權責制的管理。代建的項目管理公司對政府負責，利用自己專業(yè)的技術力量和豐富的管理經驗，在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業(yè)化的控制與管理，確保項目建設順利地實現(xiàn)合同目標。負責對建設資金進行管理，保證建設資金?？顚Ｓ?，并接受政府有關部門的審查和監(jiān)督。具體有：
①在簽訂《委托代建合同》后和項目初步設計審查批準后，編制并向委托方報送項目管理實施方案、項目進度總控制計劃、項目投資總控制計劃及項目資金使用計劃（含項目前期資金使用計劃和項目實施階段資金使用計劃）。
②依據(jù)批復的項目建議書及使用人提供的項目功能需求報告，組織開展項目可行性研究。
③在項目建設期間，代行項目業(yè)主的職能，組織實施工程的招標、設計、采購、監(jiān)理和施工，對施工階段的項目建設實行全面管理與協(xié)調。。具備相應資質的代建人，可直接承擔其中的招標代理、設計、監(jiān)理等工作。
④依據(jù)國家有關法律法規(guī)，自主選擇工程服務商和承包商。但是，與代建人具有利益關系的關聯(lián)單位，不得承擔代建項目的施工、材料及設備供應等工作。
⑤辦理與代建項目有關的涉及投資、財政、規(guī)劃、環(huán)保、建設、國土房管、消防、市政、園林、綠化及文物保護等政府主管部門的審批手續(xù)。
⑥項目建成后，代建人協(xié)助委托人組織，并將驗收合格的項目在規(guī)定時間內向使用人辦理移交手續(xù)。
⑦編制工程項目決算報告，依法辦理工程交付手續(xù)。建立完整的項目建設檔案，對項目建設各環(huán)節(jié)的文件資料，進行收集、整理、歸檔，并在代建項目完成后將工程檔案、財務檔案及相關資料向使用人和有關部門移交。

（3）使用人的主要職責
①根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃，按照國家規(guī)定的深度要求，提出項目建議書，報政府投資主管部門審批。在完成項目立項后，及時向中標的代建人移交前期工作手續(xù)。
②提出功能要求。在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業(yè)、技術對建筑物的具體要求和相關指標。
③協(xié)助代建人辦理各種與代建項目有關的，涉及投資、財政、規(guī)劃、環(huán)保、建設、國土房管、消防、市政、園林及綠化等政府主管部門的審批手續(xù)。協(xié)助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。
④協(xié)助配合并參與監(jiān)督。參與項目可行性研究報告評估、方案設計、初步設計和施工圖設計的審查工作，并對項目拆遷、勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料和設備采購等各項招標過程進行監(jiān)督。并在建設過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建項目管理公司的行為。
⑤參與工程驗收。
⑥依法辦理工程接收手續(xù)。

（二）激勵機制
激勵機制不僅包括外在的物質激勵，行業(yè)市場上信譽的積累、經驗的累積、企業(yè)人力資本的提高、核心競爭力的增強、企業(yè)在資本市場上聲譽的提高等都是極好的激勵。因此具體的激勵措施應該根據(jù)不同的委托-代理情況進行區(qū)分，而不能簡單地就是經濟關系。
目前主流的做法是，代建人收益來自代建管理費和項目投資節(jié)余獎勵。代建制采取經濟合同監(jiān)督制，代建人的收益體現(xiàn)在兩方面：一是在招投標中確定代建單位管理費，一般不超過財務規(guī)定的建設單位管理費的70％；二是項目建成竣工驗收，經竣工財務決算審核批準后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，建設實施代建單位可參與分成，通常認為其中不低于30％的政府投資節(jié)余資金可作為對建設實施代建單位的獎勵。目前關于代建服務的取費標準國家尚無統(tǒng)一規(guī)定，一般參考代甲方管理項目的市場取費慣例，按照工程概算投資的百分比在0.8％－2.0％之間協(xié)商確定。代建管理是整個項目建設過程中周期最長、范圍最廣、管理責任也是最大的工作，而“代建管理費計入項目成本，頂替項目管理費”行業(yè)慣例，勢必影響代建單位的積極性，導致工作質量的降低，阻礙代建制的發(fā)展。
由于環(huán)境不同，委托代理方式的具體類型也不同，報酬的依據(jù)就會發(fā)生變化，有的根據(jù)結果付酬，有的則是以努力程度付酬。由于委托人可以運用的手段主要是委托合同的設計，因此“激勵機制設計”就顯得十分重要。進一步，由于委托合同的核心條款主要是工資、獎金等薪酬制度內容，因此委托－代理理論常常就是工資制度選擇的博弈。委托代理理論非常復雜，大概有4種類型，每一類型處置方法上有所差異，詳見表2。通常情況我們只考慮到無不確定性的委托－代理模型和有不確定性但可監(jiān)督的委托－代理模型，而沒有考慮到剩下的兩個模型，實際上是不全面的。因此具體設計代建制管理模式的激勵機制時，應根據(jù)環(huán)境的變化，選擇正確的模型。

表2 委托－代理模型的類型


序號
類型
特點的簡要解釋

1
無不確定性的委托－代理模型
代理人的產出是努力程度的確定性函數(shù)，委托人可以根據(jù)成果掌握代理人的工作情況，不存在監(jiān)督問題。

2
有不確定性但可監(jiān)督的委托－代理模型
努力與成果之間不是完全的一直關系（如存在概率關系），委托人可以觀察代理人的努力程度，一般根據(jù)工作努力程度付酬。

3
有不確定性且不可監(jiān)督的委托－代理模型
工作成果具有不確定性（如存在概率關系），委托人無法監(jiān)督代理人的努力程度，一般以工作成果付酬。

4
選擇報酬和連續(xù)努力水平的委托－代理模型
委托人可以選擇報酬函數(shù)，代理可以在連續(xù)區(qū)間內選擇努力水平，代理人存在機會成本。




另外一個層面，代建單位由于受到合同、工程投資額節(jié)余分成、履約保函的激勵和約束，其道德風險不會太大。但是，當工程預算價格與市場和實際建設費用支出的實際相差太大時，則可能誘使代建單位采取尋租行為或者虛假投標、偷工減料、虛報價量或進行非法的合同篡改等串謀行為，為了杜絕以上現(xiàn)象的發(fā)生，對代建單位的合理激勵是必需的也是必要的。激勵不是無止境的獎勵，而是具有極強的策略性。

對代建單位的激勵應該大于或者等于其舞弊、尋租和共謀的所得，其凈所得為非法所得與經濟成本和信用成本之差，信用成本是無形的，信譽越好的代建單位其信用成本越大，且信用一旦有損，代建單位將有可能被市場無情淘汰，與此相反的是，經濟成本是有形的，它可以通過政府和投資管理公司可以依據(jù)經驗和工程結余進行估算。

因此在選擇代建單位時，應將信用記錄作為重要考察指標，增大其獲得不法所得的信用成本，同時在編制預算時應盡可能的準確，減少其非法所得，但同時又要保持一定的節(jié)余，并在編制合同時，詳細說明節(jié)余的獎勵措施，增大代建單位的合法收益，使其大于其凈非法所得，來適度激勵代建單位。

（三）約束機制
代建制的約束機制也稱監(jiān)督機制，分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督機制的核心就是理順代建企業(yè)產權關系，建設現(xiàn)代企業(yè)制度。指通過制訂代理契約，明確代理人的權利、義務和責任，使代理人履行合約、執(zhí)行代理使命并使代理效果最大化，將其當成自己的內在需要，從而整合代理人與委托人的目標。這樣有利于合理分攤委托人與代理人承擔風險的責任，使代理人的報酬與其行為結果直接掛鉤。外部監(jiān)督機制是通過建立代建企業(yè)的市場競爭機制，使委托代理關系由市場決定、監(jiān)督、保證、評價與獎懲。目前研究和關注的焦點主要在外部監(jiān)督。

發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，要求降低市場準入門檻，通過工程項目市場、資本市場、材料和分包市場等外部監(jiān)督機制來監(jiān)督代建單位；同時要進一步理順政府、投資管理公司和代建單位的產權關系，代建單位要建立以股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層為核心規(guī)范的內部治理結構。遺憾的是，在代建單位的市場準入上，由于代建制處于探索階段，對代建單位要求的政策門檻較高，容易被原來壟斷各行業(yè)建設工程的單位所控制，客觀上造成了代建市場不開放和相對壟斷，使外部競爭機制無法發(fā)揮作用。

代建制中約束機制建設的主要目的，是降低項目建設過程的風險。比如：資金使用、舞弊串謀、偷工減料、中途變更退出、超額、未到合同標準等等。為了有效地控制代建風險，在代建制度中的約束機制可以分為兩個層面。

從投資管理部門的監(jiān)督來看，①建立資金集中支付制度。使資金流動環(huán)節(jié)減少，避免資金沉淀以及有效地防止過去屢屢發(fā)生的建設單位主管部門以及建設單位私自挪用建設資金、擴大建設規(guī)模及提高建設標準等現(xiàn)象。②運用代建合同中的賠償責任條款。如果代建單位未能完全履約致使投資增加或工程質量不合格，所造成的損失或投資增加額從其銀行履約保函中補償，履約保函金額不足的，相應扣減項目代建費，仍不足的，扣減代建單位自有資金。③建立質量責任追索保證制度。即代建人要承諾對工程質量終身負責。④對違約代建人除承擔賠償責任外，還要接受一段時間市場禁入的處罰。

從使用單位的監(jiān)督來看，項目代建過程中，要注意克服傳統(tǒng)管理方式弊端，避免影響使用單位干預代建單位工作、影響代建單位積極性和主動性，形象項目順利實施。但同時要保證使用單位知情權，使其能參與項目有關功能要求、建設標準、質量工期的監(jiān)督檢查?？赏ㄟ^召開定期會議、使用單位派代表駐項目組、建立項目管理信息系統(tǒng)等方式，發(fā)揮使用單位的監(jiān)督作用。為了防止建成后第二次施工，在投資決策過程中，政府主管部門和代建單位要充分尊重和聽取使用的單位意見，在投資得到切實控制的前提下，在設計中預先解決問題，使建設功能最大限度地滿足使用單位需要。
約束機制的另一個方面是合同爭議的解決機制，其一是調解機制，對一般性的合同糾紛由投資人充當調解人；其二是仲裁機制，重大分歧由所在省、市、自治區(qū)的仲裁機構加以解決。

三、 代建制管理框架

要真正把代建制創(chuàng)新作用發(fā)揮出來，還需要站在政府和三方關系的立場上，確立代建制管理的框架，方可有的放矢，事半功倍?？梢愿爬?，理順關系，配套跟上，健全機制，目標控制、過程授權、多方監(jiān)督、多期考核；事前充分準備，事中嚴格控制，事后嚴格考核。

（1）做好前期工作，在管理上很抓關鍵控制點。
加強前期工作,從源頭上提升前期工作質量和深度。①委托人、代建人、使用人三方責權劃分清晰，規(guī)章規(guī)范和強制標準成為項目各方審查和會商的基礎。項目前期工作必須要達到規(guī)范要求的深度。②如果設計深度不夠，或工程預算超過可行性研究批復投資總額或初設批復概算10%以內的，代建單位必須督促設計單位調整設計。超過10%以上的，投資人有權否決方案，讓使用單位按程序重新報批立項。這有利于提高項目前期工作的嚴肅性和合理性，保證項目概算和投資的準確性與科學性。③代建單位對投資人負全責。使用單位的參與或干預受一定約束，合理的接受，不合理的可以不接受，為了保證工程質量、不延誤工期和不超概算，代建單位可充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對施工單位提出更深入的要求。
針對投資項目的特征，通過授權和考核，提高工程項目的代建管理水平和管理效益，避免“業(yè)主越權”和“管理失控”的發(fā)生，建立和完善代建考核辦法，形成“前期考核—中期評定—期末考試”的綜合考核機制。
業(yè)主對代建的管理，應體現(xiàn)“目標控制、過程授權、多方監(jiān)督、多期考核”的思想，即在保證投資、進度和質量總體目標達到的條件下，對代建單位在過程管理中充分授權，并通過“政府監(jiān)管、招標單位督促、投資監(jiān)理審核”等多方監(jiān)督和“前期、中期和期終”考核，達到對代建工作的控制和管理。

（2）理順建設過程中的產權關系
代建制將投資人、代建人和使用人三方分開，各司其職。為保證責權利統(tǒng)一，業(yè)主（投資人和使用人）和代建人必須進行權利劃分，使各方的激勵與約束相統(tǒng)一。從資產所有權看，業(yè)主具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權，在代建過程中，需要將業(yè)主的部分權利轉移到代建人，即將資產的控制權從所有權中分離，由代建人控制資產的轉化，使建設項目形成新的產權結構，即代建人具有與勘察設計和施工承包商等的招投標、合同談判簽訂權、付款控制權、重要 設備材料決定權、合同索賠權等，當然為減少代建人的投機行為產生的風險，業(yè)主對代建人行為應具有否決權，從根本上維護業(yè)主的所有權。

（3）通過資格管理與資信管理建立市場準入機制
①建立代建單位資質管理體系，制定合理的考評指標，對代建單位資質、信用、技術水平和資金狀況、管理能力、抵御風險的能力等方面的評估，實施動態(tài)管理，為政府和投資管理公司招標和評標，提供依據(jù)。
②加強代建行業(yè)管理，建立代建單位誠信檔案，并與政府相關部門互通，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，杜絕惡性競爭，尤其是對競相壓價而導致的管理水平的下降等現(xiàn)象應堅決避免。
③建立“優(yōu)秀代建項目經理”檔案，通過考評，形成良好的代建管理人市場。
④積極培育和發(fā)展代建制市場，以“公平、競爭、擇優(yōu)”為指導思想促進代建制市場的發(fā)育和成熟。

（4）完善合同條款，加強合同管理
合同設計與管理是代建制得以實施的一個非常關鍵的要素，實際操作中有必要參照國際通行的FIDIC合同條件等標準，為政府投資項目設計專門的標準合同文本。
這里特別強調，要對工程的各種邊界條件（如雙方協(xié)調機制、代建單位報酬、出資方提供的條件、代建單位力量、雙方權利和義務、爭議解決、違約責任等）進行事先約定。同時合同中還應著重強調委托人和使用人對于項目管理信息的索取權，強調信息不對稱條件下政府特權的存在，如美國政府要求在政府投資項目合同中列名：代理方在履行政府投資項目合同過程中，如果政府確認承包商違約，在合同過程中延期嚴重或者是違反了合同時，政府可以單方面違反合同。合同中的各方，除了政府之外，都沒有這種獨特的權力。當然，要在合同中列明重大變更的程序。

（5）加強工程造價和招投標管理
政府投資工程實施代建制的主要目的是杜絕工程建設中的尋租行為。為強化工程建設期間、招投標期間業(yè)主的參與權和監(jiān)督權，代建制應明確規(guī)定代建單位采取工程量清單的單價合同進行招投標。這種合同形式適合政府采購的集中管理，實現(xiàn)資金的直接撥付、統(tǒng)一管理；便于進一步加強政府投資工程項目實施按項目進度支付工程款的控制；便于工程變更和索賠款的支付管理和控制。
完善招投標制度，加強對招投標全過程監(jiān)督，規(guī)避招標過程中代建單位的虛假投標和串標等行為。同時，加大對中標后項目實施全過程的監(jiān)督檢查，查處違法分包行為，減少項目工期、質量和成本等風險。目前事前、事中的監(jiān)督管理較多,事后的監(jiān)督較少, 所以要督促待建單位嚴格履行合同，嚴格按工程建設基本程序辦事，盡快建立勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的合同及分包合同備案制。

（6）建設工程擔保和保險制度
在工程建設期間，由承包商或代建單位委托第三方向業(yè)主提供一定的經濟抵押來保證合同的順利執(zhí)行，如果承包商或代建單位出現(xiàn)違約行為，則由擔保方承擔經濟損失。通過工程擔保方式，可以規(guī)避承包商或代建單位的道德風險問題，又能解決其逆向選擇問題，有利于規(guī)避因設計工作疏忽或過失引起質量問題造成的風險，以及由于施工、材料或使用過程中由于疏忽或過失引起質量問題造成的風險。投資管理公司和代建單位在招投標時應優(yōu)先選擇購買職業(yè)責任險的建筑師。由于保險公司對職業(yè)責任險的投保人會進行嚴格的審查，來避免由于其逆向選擇和道德行為對業(yè)主造成損害。所以職業(yè)責任險是建筑師的執(zhí)業(yè)信譽的象征。

（7）建設嚴格的政府監(jiān)管制度
實行代建制必須依靠嚴格的政府監(jiān)管制度，建議國家盡快出臺《政府投資項目代建制實施辦法》等文件，對代建項目類型，代建工作內容和程序，代建單位條件與選擇，相關單位責任、代建項目執(zhí)行、驗收與移交，費用標準與支付，代建項目終止，防止腐敗等進行規(guī)范；約束代建單位與行業(yè)部門、工程承包商、材料供應商之間在資產、人事上的鏈條關系。
盡快制定或完善相關規(guī)章，規(guī)范竣工驗收制度和質量安全監(jiān)督制度，規(guī)范使用單位監(jiān)督行為。建立代建市場準入、清出、信用評價合同管理等管理和考核評價機制，獎勵處罰機制，編制代建制項目合同示范文本。
盡快設立全國代建制規(guī)范、協(xié)調、引導和支持機構，為盡快形成市場運行、公開、公平的政府投資項目代建管理新框架奠定基礎。

劉立
遼寧立杰工程咨詢有限公司總經理

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