政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用，同時也受到社會的密切關注。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立、發(fā)展和完善，我國由計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的政府投資項目管理體制暴露出了許多弱點，如效率低下，資源浪費嚴重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。目前，我國采用了積極的貨幣政策，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？涨熬薮?，問題顯得更為突出。針對這些問題，國家有關部委、高等院校、以及地方政府分別針對政府投資項目的管理體制的有關專題進行了深入研究，上海、深圳、重慶等地還在研究的基礎上對政府投資項目的管理方式進行了大膽的改革實踐。不論是理論研究還是改革實踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識，即政府投資工程應改變過去投、建、管、用不分，以臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè)性的管理機構(gòu)對政府投資工程實現(xiàn)相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用的分離。
　　由國務院政策研究中心、建設部和天津理工學院等有關高等院校有關人員組成的政府投資工程管理方式改革研究課題組在研究工作中首先界定清楚了政府投資工程的概念、分類及規(guī)模，然后通過深入研究我國政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀以及政府投資工程管理方式的理論依據(jù)和國際慣例，對我國目前占主導地位的傳統(tǒng)的政府投資工程管理方式的弊病進行了切中要害的分析，對深圳和上海等省市對政府投資工程管理方式的改革模式進行了比較，提出了政府投資工程管理方式的改革建議。
　　天津理工學院造價工程師培訓中心(TCCCE)在承擔天津市軟科學課題“政府投資項目的投資控制體制研究”中，通過研究發(fā)達國家及我國香港和臺灣地區(qū)政府投資項目管理的成功經(jīng)驗以及有關的經(jīng)濟學基礎理論，針對我國政府投資項目的特點，提出了我國政府投資項目的決策方法、工程采購方式、建設方式以及支付體系的改革建議。
　　深圳及上海市等地在政府投資工程改革實踐中形成了多種模式。其中以深圳為代表的絕大多數(shù)地方在改革中基本上借鑒的是香港的模式，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理職能都賦予了同一個機構(gòu)。上海市在改革中借鑒了國外的一些先進的工程建設方式，主動采取措施，培育多個工程管理公司，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理職能進行了適當?shù)姆蛛x。形成了開放與競爭的格局以及由第三方代表政府行政職能的獨立平行的監(jiān)管體系，以利于形成工程管理市場，提高專業(yè)化水平。

　　一、政府投資工程的概念及分類
　　(一)政府投資工程的概念
　　政府投資工程的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設的實踐過程中逐步形成的。通俗地說，政府投資工程就是使用“財政性基本建設資金”投資建設的工程項目。
　　目前，對政府投資工程的定義有很多，雖然不同的政府部門，學術界在具體描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體說來，大致有如下幾種：
　　1、財政部財基字〔1999〕37號文提出的財政性基本建設資金投資項目。財政性基本建設資金投資項目是指經(jīng)政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設資金投資或部分投資的項目?！柏斦曰窘ㄔO資金”是指財政預算內(nèi)和財政預算外用于基本建設項目投資的資金。具體包括五個方面的內(nèi)容：1)財政預算內(nèi)基本建設資金；2)財政預算內(nèi)其他各項支出中用于基本建設項目的資金；3)納入財政預算管理專項基金中用于基本建設項目的資金；4)財政預算外資金中用于基本建設項目的資金；5)其他財政性基本建設資金。
　　2、國家計委的“投融資改革方案(草稿)”中提出的中央政府資金和地方政府資金項目。中央政府投資資金主要包括中央財政預算內(nèi)建設投資、納入中央財政預算管理的各類專項建設資金、國債投資和借用國際金融組織和外國政府貸款等主權外債。地方政府投資資金主要包括地方財政預算內(nèi)建設投資和納入地方財政預算管理的各類建設資金。
　　3、1999年下半年，由財政部牽頭，組織有關專家學者多次專題討論，最后于2000年初出版了《政府投資項目標底審查實務》一書，并在該書中正式提出了政府投資項目的定義。即政府投資項目是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。這個概念把政府投資工程的資金來源進一步擴大到財政性資金以外，即除了預算內(nèi)和預算外的財政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國家開發(fā)銀行的貸款、國債或地方財政性債券等，以及來自外國政府和國際金融機構(gòu)的貸款和贈款等。
　　4、在《中華人民共和國政府采購法》(草案)中，把政府投資工程列入了政府采購的范圍之內(nèi)。文中指出政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為。其中財政性資金包括預算內(nèi)資金和預算外資金。
　　5、WTO的《政府采購協(xié)議》中有關工程采購的提法與《中華人民共和國政府采購法》(草案)基本相同。
　　研究小組認為政府投資工程的定義應該是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。其他資金來源項目都屬于非政府投資工程，包括國有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國的國家機關和實行預算管理的事業(yè)單位、團體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預算內(nèi)的、也有預算外的，這是我國財政性資金的特色，國外財政資金只有預算內(nèi)資金，另外，財政性資金還包括國債資金，因為它需要國家財政償還，相當于國家未來的稅收收入。
　　(二)政府投資工程的分類
　　按照不同的劃分標準，政府投資工程可以分為不同的種類。1、如果按照管理權限，可以分為中央政府投資工程和地方政府投資工程。中央政府投資工程就是中央政府投資資金投資的建設項目。中央政府投資工程應按照項目性質(zhì)、資金來源和建設規(guī)模，分別由國務院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設程序進行審批，并由專門組建的中央政府投資工程管理機構(gòu)集中管理。
　　地方政府投資工程就是地方政府投資資金投資的建設項目。地方政府投資工程除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關主管部門按建設程序進行審批，并由專門組建的地方政府投資工程管理機構(gòu)集中管理。
　　2、如果按照資金來源，可以分為財政性資金投資的政府投資工程、財政擔保銀行貸款投資的政府投資工程和國際援助投資的政府投資工程。財政性資金投資的政府投資工程包括財政預算內(nèi)、預算外基本建設資金的投資工程，包括使用納入財政預算管理專項基金中的用于基本建設的投資工程(如國債專項投資項目等)。
財政擔保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款投資工程。
　　國際援助投資的政府投資工程，一般側(cè)重于對受授國的基礎設施和公共建設項目提供無償援助或低息(無息)貸款，受授國政府是項目資金的接受者，并負責項目資金的運用。對于大型政府投資工程提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟組織(亞洲開發(fā)銀行)，友好國家的援助也是國際援助投資工程的重要資金來源。
　　3、如果按照建設項目的性質(zhì)，可以分為經(jīng)營性的政府投資工程和非經(jīng)營性的政府投資工程。
　　經(jīng)營性的政府投資工程是具有營利性質(zhì)的政府投資工程。政府投資的水利、電力、鐵路等工程基本都屬于這類性質(zhì)。
　　非經(jīng)營性的政府投資工程一般是非營利性的，并主要追求社會效益最大化的公益性項目。學校、醫(yī)院以及各行政、司法機關的辦公樓以及一些工程都屬于此類。

　　二、我國政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀
　　(一)歷史沿革
　　我國政府投資工程的管理方式的變革與我國工程項目的投資主體格局的變化有著密不可分的關系。我國工程項目的投資主體格局大致可以劃分為兩個階段，第一階段是50年代初至70年代末，為單一的國家投資主體；第二階段是70年代末實行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。
　　在第一階段的不同時期，工程項目的管理方式分別采取過建設單位自營、甲乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。
　　(二)目前我國政府投資工程管理的基本狀況
　　隨著70年代末我國實行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國各地對政府投資工程的主要管理方式有以下幾種：項目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機構(gòu)型。
　　1、項目法人型。按照國家計委計建設〔1996〕673號文《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營性建設項目必須組建項目法人，項目法人為依法設立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責。最著名的當屬三峽工程，深圳的鹽田港、地鐵工程以及各地的高速公路建設等。
　　2、工程指揮部型。該機構(gòu)一般臨時從政府有關部門抽調(diào)人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，當工程項目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時沒有項目或者是項目很少的單位，由于沒有常設的基建管理機構(gòu)，在實施項目時也常常會臨時組建工程管理班子，一般稱為項目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。
　　3、基建處型。各個行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項目較多的單位均設有基建處，在這種模式下，具體項目的實施一般由后者進行，前者主要是進行常規(guī)性的行政性管理。
　　4、專業(yè)機構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對政府投資工程的新型的管理方式，按管理機構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機關型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。
　　(1)政府機關型。即由政府主管部門直接負責工程項目建設管理。如陜西省設立了“陜西省統(tǒng)一建設管理辦公室”。統(tǒng)建辦的任務是負責全省政府投資項目的統(tǒng)一建設與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設項目統(tǒng)一管理、建設，并撤銷設在上述廳局的基建處。
　　(2)事業(yè)單位型。即政府設立專門的事業(yè)單位，從事建設工程的管理，如上海市浦東新區(qū)建設局下設專門的工程建設管理公司，該公司為非營利性機構(gòu)，專門負責政府投資的部分市政基礎設施項目的實施管理。
　　(3)企業(yè)型。即在項目計劃確定以后，由有關政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。如重慶市的城市建設發(fā)展有限公司，該公司類似于國外的項目管理公司，其任務就是負責政府委托的工程項目的建設。即政府把由政府投資的工程項目托管給該公司，由該公司負責全過程的建設實施。

　　三、政府投資工程管理方式的國際慣例
　　在發(fā)達國家，政府投資工程是政府采購的一部分。政府采購也稱公共采購，發(fā)達國家一般基于以下認識去管理公共采購：
　　其一，公共采購部門履行的是管理人的職能，因為受雇的管理員花費的資金來自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務。因此非營利機構(gòu)或政府的采購職能就應該是一個受管制的，高度透明的過程，應當受到嚴格的法律、法規(guī)、司法、行政規(guī)定以及政策和程序的限定和控制。其二，非營利機構(gòu)和政府采購的記錄可以進行公開審議，任何人都可以提出問題并期望得到解答。其三，政府采購機構(gòu)必須公布其采購特定商品和接受任何投標的意圖并接受他們的投標。
　　基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達國家政府對這部分工作管理的基本目標是：(1)公平。向所有競爭政府工程的投標者提供相同的機會；(2)誠實。減少采購中的腐敗機會；(3)經(jīng)濟和效率。以盡可能最低的價格采購到理想質(zhì)量的服務。
　　在國外發(fā)達國家，對工程項目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。政府管理的重點是政府投資的工程項目。對私人投資的工程項目，政府主要是進行規(guī)劃、安全、技術標準、建設程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法，一般不加干預。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目。對于經(jīng)營性投資項目(主要包括大型的基礎設施和公共工程)，由于在營運后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對于非經(jīng)營性投資項目，一般采用政府直接管理的方式。
　　各國政府工程管理方式均有以下的共同特點：
　　1、將實施政府投資工程作為政府的一項重要職能。發(fā)達國家和地區(qū)政府對于政府投資工程的直接實施管理是政府的一項重要職責。幾乎所有發(fā)達國家和地區(qū)都有實施政府投資工程的專門機構(gòu)。
　　2、對政府投資工程實行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴格的管理，即由政府專業(yè)機構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設完成后，再交付使用單位使用。發(fā)達國家和地區(qū)政府采購的理論和實踐表明，國際上大多數(shù)采購職能都是獨特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允許采用專家并使專家的技術在不斷的采購實踐中得到不斷的提高；集中采購便于明確責任，因為在采購權利分散時，很容易產(chǎn)生規(guī)避責任的情況；集中采購還便于保證采購者立場的客觀性；集中采購也有利于提高運行效率，通過合并采購或增加采購量而降低價格；集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實施。但這樣的主管機構(gòu)在政府投資工程的實施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運作依然要遵循一般工程的運作模式。
　　3、政府投資工程嚴格按照規(guī)則辦事。發(fā)達國家普遍對于政府投資工程的管理設有專門的法律法規(guī)和專門的合同。政府投資工程的管理方式、管理機構(gòu)、運作方法與私人投資有所不同，所以，制定相應的法律法規(guī)就是必不可少的一項工作。如機構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運作規(guī)則需要法定。有的發(fā)達國家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實施政府投資工程合理機制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資工程達到預想目標。
　　4、機構(gòu)之間權力，責任匹配，互相之間制約。使用單位、財政、預算(有的國家將此兩部分職能分別授予不同的機構(gòu))部門以及議會在工程的建設過程中具有不同的法定職責，根據(jù)其法定職責，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設計審查、以及交付驗收；議會對工程是否建設以及投資規(guī)模具有最終的決定權，建設部門參與前期的可行性研究、概預算編制并負責建設實施，甚至管理和維護；財政、預算部門要對工程預算進行審查并進行集中支付。這樣職責清除，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的“事情”，避免了權利尋租。
　　5、政府投資工程管理的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實施過程都可具有知情權，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實施的廉潔、公正。對于政府投資工程管理部門嚴格的監(jiān)督機制體現(xiàn)在以下兩個方面，一是建立嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是嚴格的外部監(jiān)督體制，承包商如認為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關監(jiān)督部門投訴。
　　6、充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對項目進行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應的工程咨詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。第三，所有的重要技術環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關，工程中質(zhì)量、技術、安全、成本等責任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴格管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學會組織進行注冊的，由于專業(yè)人士的風險責任制度、無限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負責、向業(yè)主負責的運行機制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機構(gòu)的責任心、也有利于投資目標的實現(xiàn)。

　　四、我國非經(jīng)營性政府投資工程管理方式的弊病分析
　　雖然在改革開放之后，對非經(jīng)營性政府投資工程的管理方式出現(xiàn)了一些專業(yè)性集中實施的機構(gòu)，如政府部門型、事業(yè)單位型和委托型等，但目前國內(nèi)的主導性管理方式還是一次性臨時機構(gòu)或常設基建處室的管理。這兩種方式的區(qū)別也僅僅限于不同部門或單位政府投資工程數(shù)量的多少。建設項目較多的部門或單位設立基建處，而平時沒有項目或者是項目很少的單位，則伴隨著項目的實施設立一次性的臨時工程建設管理機構(gòu)管理，但這兩種組織形式在對政府投資工程的管理方式上沒有什么區(qū)別，有著共同的弊病：
　　(一)缺乏專業(yè)性
　　與國外政府投資工程管理設置專門機構(gòu)不同，我國一般是根據(jù)項目的需要臨時設立項目管理班子，管理者多不是專業(yè)人才，造成對政府投資工程的管理缺乏專業(yè)性，管理質(zhì)量很難提高。
　　1、外行業(yè)主，存在著大量安全、質(zhì)量問題。許多政府投資工程，如學校、醫(yī)院、自來水廠、污水處理廠等，都是臨時組建項目班子進行管理。由于工程建設的管理具有很強的專業(yè)性、技術性，特別是政府投資工程多是關系國計民生的重點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求都很高，由臨時組建的項目班子進行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關法律法規(guī)和工程建設的標準規(guī)范，不熟悉法定建設程序，甚至缺乏起碼的工程建設知識，而且，這些臨時項目班子的負責人多由單位或地區(qū)的行政領導擔任，在實踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設基本規(guī)律和客觀科學規(guī)律的問題，由這些外行業(yè)主進行政府投資工程的管理，會導致工程建設過程中投資浪費，建設效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問題。
　　2、機構(gòu)重復設置，浪費現(xiàn)象嚴重。目前，大量政府投資工程是由使用單位組建項目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社會資源的重復配置，浪費了大量的人力、物力、財力。據(jù)深圳市初步調(diào)查，深圳市的市民中心、會展中心、少年宮、圖書館、音樂廳、電視中心、游泳館等項目的籌建班子，多則30人，少則5人，另有許多社會聘用人員。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花費1500萬元左右。另外，作為工程項目的管理班子是非專業(yè)性的臨時性機構(gòu)，其介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項目管理班子即行解散，使得經(jīng)驗和教訓都是一次性的，難以完成經(jīng)驗的積累工作，更談不上建立數(shù)據(jù)查詢及趨勢預測的管理信息系統(tǒng)，所以管理水平無法有效提高，還導致業(yè)主的各項責任難以真正落實，而且解散后的項目管理班子人員又很難安置，產(chǎn)生的問題很多。可見，就項目設置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見其弊端，在政府投資工程上實施專業(yè)化管理已經(jīng)勢在必行。
　　(二)同位一體化現(xiàn)象非常嚴重
　　我國目前大量政府投資工程是由使用單位組建項目管理班子，造成投資管理、建設組織實施管理、建設監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在經(jīng)營性項目中，由于實行了項目法人負責制，相對來講，對項目管理者有一定的監(jiān)督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導致大量的工程概算超估算、預算超概算和決算超預算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。
　　1、建設的組織實施與工程成果使用單位分不清。目前，項目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項目建成后的使用者擔當工程項目的建設管理者，實行建、管、用合一，本意是解決責、權、利的統(tǒng)一問題。在政府投資工程中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔了投資風險，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設中，擅自擴大規(guī)模，提高建設標準，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權，貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。
　　2、建設項目的投資管理、組織實施管理和建設監(jiān)管同位一體。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機構(gòu)和部門，可能既負責項目的組織實施，又行使建設市場監(jiān)管的職責，這無異于運動員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。對政府投資工程的業(yè)主來說，會造成監(jiān)管不力的局面，一些有關建設市場和建設管理的法律法規(guī)對政府投資工程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項目的實施管理職能沒有分清造成的。
　　由于在政府投資工程管理中，責、權、利劃分不清楚，有關的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營性政府投資工程的實施單位又不用承擔任何風險，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個重要根源。我國建設領域經(jīng)常發(fā)生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關。這與我們政府投資工程管理體制的不健全不無關系。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織管理方式已經(jīng)迫在眉睫。

　　五、政府投資工程管理方式的改革設想
　　(一)進行機構(gòu)改革并重新設定職能
　　1、總的思路
　　總的思路可表達為：道德，將政府投資工程與非政府投資工程嚴格地區(qū)分開來，對兩類工程實施不同的管理。前者強調(diào)建立政府投資專門機構(gòu)，借助社會中介機構(gòu)的力量直接實施管理，才者則強調(diào)用市場的辦法進行調(diào)控，政府只管建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等。
　　其次，將政府投資工程進一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程，實行不同的管理方式。對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責任制，對非經(jīng)營性政府投資工程設立專門的管理機構(gòu)進行管理。
　　2、具體措施
　　(1)對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責任制。對經(jīng)營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎性設施以及高科技示范工程，應建立項目法人，實施項目法人責任制，由項目法人負責建設經(jīng)營全過程。
　　經(jīng)營性政府投資工程采用項目法人責任制，可由政府有關專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司(含國有獨資公司)和股份有限公司，對于大多數(shù)的項目，以投資公司的形式為主。由項目法人充當項目業(yè)主，自己擔負起項目法人的項目策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。
　　在工程的建設方式上，可以更多地選擇“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市場，發(fā)揮社會上專業(yè)化的工程管理組織的作用，最大可能地提高建設和管理水平。
　　(2)對非經(jīng)營性政府投資工程設立專門的管理機構(gòu)進行管理。對非經(jīng)營性政府投資工程，如政府辦公樓、監(jiān)獄、學校等公益性工程，應按照建、管、用分離的指導思路，建立專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機構(gòu)專司工程建設管理，在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”；并要措鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，在具體實施中充分地措助社會中介機構(gòu)的力量。
　　(3)專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機構(gòu)的設想。
　　1)此機構(gòu)是專業(yè)性的政府投資工程管理機構(gòu)?？煞抡瘴覈愀鄣貐^(qū)的做法，在中央政府和地方政府中組建建筑工務局，其編制數(shù)及屬性各級政府自決定；該機構(gòu)管轄范圍應為各級政府除水利、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資工程項目；這種機構(gòu)的名稱可以變，但其屬性應定位為政府投資工程的“代建單位”，而不應具有政府的管理職能。
　　2)該機構(gòu)的任務是對政府投資工程的實施全面負責，包括：投資/成本控制、進度/工期控制、質(zhì)量控制、合同管理以及其他項目管理工作。在工程建設管理中應注意充分發(fā)揮社會中價組織的作用。在與計劃主管部門和財務主管部門的分工上，應強調(diào)政府建筑工務局管理的項目應局限在政府投資項目的實施階段，即組織設施、招標發(fā)出、施工監(jiān)管、計量支付、合同管理、竣工驗收等工作，尤其是要在辦理設計與施工許可的手續(xù)上取代項目業(yè)主的地位。
　　3)該機構(gòu)屬非營利單位，其所需費用一般可按下列兩個途徑解決：
　　第一、建筑工務局屬事業(yè)單位，由所需經(jīng)費由項目投資中的建設單位管理費支持；
　　第二、建筑工務局屬政府予列，則所需經(jīng)費由政府預算中解決。該項目取消建設單位管理。
　　各級政府建立政府投資工程專門管理機構(gòu)后，應相應取消相關部門中設立的基建處室。
　　4)該機構(gòu)應建立與使用單位的良好的合作機構(gòu)，在由使用單位提出的項目建議書得到在計委批準后，該單位應會同需求單位進行可行性研究。在項目的設計審定以及工程竣工驗收這兩個環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過使用單位的審查。
　　這種政府投資項目管理專門機構(gòu)的人才來源主要是建設行政主管部門，因此該機構(gòu)的組建工作主要由建設行政主管部門負責，并隸屬于建設行政主管部門。
　　(二)建立完善對政府投資工程部門的防弊糾錯體系
　　1、建立、健全并逐步完善專門針對政府投資工程的法律法規(guī)。雖然即將出臺的《政府采購法》已經(jīng)按照國際慣例將工程采購列入政府采購法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點，工程采購要比一般的商品及服務采購具有較大復雜性。因此有必要在《政府采購法》的基礎上，制訂更加詳細的具有可操作性的政府投資工程管理細則，利用法律手段規(guī)范管理，尤其是采購程序必須公開透明，防止暗箱操作。
　　2、加強對政府投資工程管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)督。在選撥和任用政府投資工程管理人員時，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對其進行技能培訓，還要加強管理，同時，還要為他們制定相應的行為準則或職業(yè)道德規(guī)范，規(guī)范其行為。
　　3、建立嚴格的內(nèi)部控制制度，防止個人舞弊。實踐證明，有效的內(nèi)部控制制度可以使責任固定，不但有助地保證工作高效運轉(zhuǎn)，同時，在各個工作環(huán)節(jié)的僅力制衡機制還可以有效地防止個人舞弊。
　　4、加強外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，經(jīng)常和及時的審計是防止組織舞弊的有效手段。結(jié)合中國的國情，除了加強財政和審計部門的雙重審計以外，還可以發(fā)揮經(jīng)檢、監(jiān)察部門的作用，有效地進行監(jiān)督。
　　5、建立簡捷可行的承包商準入制度。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時，必須提供有關資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可以考慮建立政府投資工程認承包商名冊。
　　(三)建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎的政府投資項目評價指標體系
　　該體系應該由經(jīng)濟效益評價指標、生態(tài)效益指標、社會效益指標三大體系構(gòu)成。
　　(四)完善政府投資項目工程招標采購管理制度
　　我國建設工程招標投標制度經(jīng)過十幾年的推行與實踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，一套適用于國情的招標投標管理體制已基本形成。今后我國政府將進一步的完善市場經(jīng)濟機制，完善招標投標管理法規(guī)，依法管理，最終建立起完善的，有中國特色的又與國際慣例接軌的，適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的招標投標制度。
　　1、繼續(xù)貫徹招標投標法規(guī)，摸索地方的配套法規(guī)
　　《中華人民共和國招投標法》和《中華人民共和國建筑法》的建設工程領域的基本法。《建設工程發(fā)包承包管理條例》是這個領域的全國性法規(guī)，也有著較高的法律效力。與這些法律法規(guī)相配套的規(guī)章制度、規(guī)范性文件也是完整的招標投標法規(guī)體系不可缺少的組成部分。
　　2、逐步完善評標定標辦法
　　評標定標是招標投標工作中最關鍵的環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)。百分制評標辦法是適應我國建筑市場發(fā)育狀況較為合理的評標辦法。在今后的一段時間里仍將被廣泛應用。但是在指標的設置和分值的分配方面尚進一步改善，改善的目標是使分值的高低充分體現(xiàn)企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合實力，實質(zhì)良好、信譽高、價值合理的企業(yè)能多中標，好中標；合理的低價中標法作為向發(fā)達市場經(jīng)濟過渡性的辦法，鼗在技術簡單利潤高的工程中試行；兩階段招標法適用于技術復雜工程；費率招標適用于圖紙不全又急于開工的工程?？傊诮窈笠欢螘r間內(nèi)，我國的評價定標仍將是多種辦法并存的格局，但是定量代替定性評標辦法將是一個發(fā)展趨勢。
　　3、更加嚴格規(guī)范招標投標管理
　　通過各級招標投標管理機構(gòu)的努力，將首先在招標中杜絕倒手轉(zhuǎn)包，掛靠承包現(xiàn)象，以維護市場秩序，保證工程質(zhì)量；繼續(xù)提倡公開招標和邀請招標等競爭性招標，嚴格限制議標，堅決杜絕假招標；加強上級招標辦對下級招標辦的監(jiān)督管理，并逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度。
　　4、強化政府工程采購交易中心職能
　　交易中心管理的規(guī)章制度和運行規(guī)則將陸續(xù)出臺，以規(guī)范發(fā)包方、承包方、中介方和管理部門的行為；交易中心技術裝備水平和現(xiàn)代化管理水平也將進一步提高，將廣泛應用計算機處理各類信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)工程報建、招標信息、投標企業(yè)檔案、場內(nèi)辦理手續(xù)等微機管理；交易中心的功能和管理將日趨完善，逐步成為信息中心、管理中心、交易中心、咨詢服務中心。
　　5、繼續(xù)扶持和發(fā)展招標投標代理機構(gòu)
　　擁有一批高素質(zhì)的招標投標代理機構(gòu)是建筑市場發(fā)育成熟的標志。代理單位參與市場競爭，提供優(yōu)質(zhì)服務，有利于規(guī)范市場交易行為，有利于提高招標投標的質(zhì)量，也有利于擴大招標投標覆蓋面。投標企業(yè)將應用計算機建立投標報價系統(tǒng)，實現(xiàn)快速速、準確報價，以適應日益激烈市場競爭的需要；計算機輔助管理招標投標前景廣闊招標投標管理機構(gòu)將開發(fā)招標投標管理專業(yè)軟件，應用計算機建立工程項目信息、主要材料價格信息、工程造價信息、投標單位信息、政策法規(guī)信息、評標專家網(wǎng)信息等數(shù)據(jù)庫，以及投標企業(yè)也已完成工程質(zhì)量安全信譽等數(shù)據(jù)資料，為招標投標監(jiān)督管理提供可靠依據(jù)，提高管理的科學性和權威性。
　　(五)推行符合市場經(jīng)濟規(guī)律的價格形成機制
　　現(xiàn)在建筑市場廣泛實行的工程造價行政管理部門公布的統(tǒng)一定額為導向、以預先設定的標底為基準來確定工程價格的做法由于不符合市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，在實踐中引起了種種問題，非常迫切地需要改革，建立一套符合我國社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的價格形成機制。
　　具體來講就是，1)在決策階段，參考歷史資料來初步確定工程造價，作為財政預算及項目設計的重要基準；2)在設計階段，推行限額設計及價值工程，保證項目在實現(xiàn)預定目標的前提下的設計投資不超過決策階段的估算；3)在招投標階段，推行以工程量清單位報價、無標底評標、合理最低價中標為主的招投標模式，保證得到一個合理的合同價格；4)在施工階段，強化合理管理，通過適當?shù)慕Y(jié)算和支付手段保證政府投資項目支出的最終控制。
　　(六)引入先進的項目建設方式，提倡根據(jù)項目的具體情況選擇建設方式
　　業(yè)主問題明確了以后，如何來選擇當前我國政府項目應采用的建設方式呢?建議由業(yè)主根據(jù)項目的特點來選擇相應的項目建設方式。目前我國政府投資項目的建設方式規(guī)定必須采用建設監(jiān)理制(建設監(jiān)理制實質(zhì)上就是國際上應用廣泛的傳統(tǒng)三角方式)，但是由于工程項目特點具有差異性，并不是對于所有的工程項目來說，建設監(jiān)理制都是最佳的建設方式，尤其是對一些工期要求緊，要求設計和施工搭接起來的項目來說，建設監(jiān)理制的“設計—招標—施工”串行特點更是致命缺陷。目前，國際建筑業(yè)的改革由于業(yè)主需求的推行已經(jīng)產(chǎn)生了項目部承包(設計—建造)、CM、Parthering等先進的項目建設方式，這些先進的項目建設方式戌傳統(tǒng)的項目建設方式相比有很多優(yōu)點，簡介如下：
　　1、項目總承包方式，其優(yōu)點是：
　　(1)業(yè)主只需一份項目總承包合同，合同結(jié)構(gòu)簡單，整個項目總體的協(xié)調(diào)工作由項目總承包負責，業(yè)主的協(xié)調(diào)組織任務簡單。
　　(2)對項目的投資控制有利?？偝邪贤唤?jīng)簽定，項目的總造價也隨之確定。
　　(3)設計和施工能夠搭接，對項目進度控制有利，項目總承包單位對總進度負責，協(xié)調(diào)缺乏各分包單位的分進度，項目總工期明確。
　　2、CM方式
　　目前在我國上海等地已有少數(shù)項目應用CM方式進行建設，從實踐來看，采用CM方式可以明顯縮短建設周期，有利于項目質(zhì)量控制，更有利于政府業(yè)主對項目投資的控制。
　　對具有下列特點的政府投資項目也可以試行CM方式。
　　(1)復雜項目
　　(2)項目實施周期長，而工期要求又特別緊的項目
　　(3)投資量大、規(guī)模大的項目
　　(4)不適合搞項目總承包，又很難通過施工總承包(傳統(tǒng)模式)將合同價包死的項目
　　比如說橋梁、水壩、地鐵等項目，在明確了政府投資項目業(yè)主的前提下，可以考慮使用CM建設方式。
　　3、私人融資方式(Private Finance Initiative-PFI)
　　PFI的基本思路就是將政府的項目，如道路、電站、醫(yī)院、學校交由私人融資、建設和運營，根據(jù)要求的時間將建成的項目移交給政府。該模式是以公私長期合秋合同為紐帶，由私人承擔與提供公共服務設施有關的風險，政府以按商定的實施標準進行支付。這種采購模式開始于1992年，目的是為了提供高質(zhì)量和成本更加有效的公共服務。
　　我國在公路建設等領域?qū)嶋H上曾經(jīng)小范圍的實驗過這種模式，但最終沒有推廣。但從國外發(fā)達國家的實踐來看，該方式可以有效地利用民間資本，及時地提供公共服務設施，滿足社會面求，不失為政府、投資商、社會公眾“三贏”的一種建設方式。
　　4、Partnering建設方式
　　Partnering建設方式在我國由于法律原因還沒有應用實踐，但根據(jù)有關研究發(fā)現(xiàn)，與采用傳統(tǒng)的建設方式相比，采Partnering建設方式可以對投資、進度、質(zhì)量的控制產(chǎn)生顯著的效果。合作伙伴式的管理既可以保持分工的效率，又可以獲得合作的好處。我國現(xiàn)在正在進行政府投資項目建設改革，在改革過程中要打破現(xiàn)有法制規(guī)章的約束，大膽突破，對于連續(xù)的，一系列的政府投資項目(如市政建設)，不適合采用招標投標的項目(如軍事工程項目)可以在我國試行Partnering建設方式。
　　總之，在目前形勢下，我國的政府投資項目建設方式應以建設監(jiān)理為主，但也不應局限于建設監(jiān)理制，我們在進行項目建設方式改革時，應該由“政府業(yè)主”根據(jù)項目特點選擇相應建設方式，突破目前規(guī)定的限制，在政府投資項目建設中大膽應用先進的項目建設方式，提高項目建設效率。
　　(七)繼續(xù)推行并完善基本建設資金集中支付體系
　　1、繼續(xù)研究、完善和細化有關制度
　　雖然財政部及中國人民銀行已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了《政府采購資金財政直接拔付管理暫行辦法》，但有些規(guī)定尚不具體，如其中“實行財政直接拔付辦法的采購項目和范圍由各級財政部門政府采購主管機構(gòu)確定”這一句話就相當籠統(tǒng)，給各地執(zhí)行留下了太大的自主空間，各地執(zhí)行起來肯定會五花八門、層次不一。
　　2、加強監(jiān)督
　　眾所周知，政府采購是一種陽興下的行為，通過強大的社會監(jiān)督特別是輿論監(jiān)督，對于保證制度的有效競爭性和公平性等可以起到較大的作用。但就支付環(huán)節(jié)而言，社會監(jiān)督對其作用相對就要小許多，需要更多的應該是內(nèi)部制約機構(gòu)及職能部門及社會中介機構(gòu)的監(jiān)督機制，如項目稽查、內(nèi)部審計、注冊會計師審計等。
　　3、加強有關支付的財政預算
　　政府投資項目一般投資數(shù)額都較大，如對支付工作計劃不周，很可能會出現(xiàn)某段時間支付資金過于密庥，影響其他的財政開支的問題。為了防患于未然，除了現(xiàn)在建立的基建設備儲基金，對預算年度內(nèi)各個季度及各個月份的支付數(shù)目也應進行認真安排，同時在執(zhí)行時也要做到嚴格按預算支付，無論是執(zhí)行時間還是數(shù)額都不得隨意突破。
　　4、關于基本建設資金集中支付管理信息系統(tǒng)的思考
　　基本建設項目周期長，管理難度大，參與主體復雜，給資金的集中支付管理工作帶來了相應的難度，因此非常有必要措鑒國外政府的成功經(jīng)驗，建立相應的集中支付管理信息系統(tǒng)。基本建設資金集中支付管理信息系統(tǒng)首先應滿足以下幾方面的要求：
　　(1)能夠確保各項支付符合有關規(guī)定和進行有效控制；
　　(2)要滿足與財政部門預算與支付總信息系統(tǒng)的總體要求并能與進行很好的銜接。
　　(3)使基本建設資金支付的記賬和按功能分類完全結(jié)合，保證完整和及時地得到數(shù)據(jù)；
　　(4)能夠快速匯總來自各部門的支付數(shù)據(jù)，為有關領導決策提供有關信息；
　　(5)要充分考慮與其他管理部門的相應的管理信息系統(tǒng)的有效交流，做好資源共享工作；
　　(6)在信息系統(tǒng)中要在考慮信息交流的同時，注意做好保密工作，做到該公開的適度，需要保密的嚴格保密；
　　(7)要做好支付系統(tǒng)的安全管理，有效地避免網(wǎng)絡犯罪分子對系統(tǒng)的鋟擾，保證國庫資金的安全以及支付信息系統(tǒng)有效運行。
　　(八)加強政府投資項目的財務審計
　　我國目前建設項目的財務審計體系是針對現(xiàn)行的投資體系及支付制度而建立的，隨著項目建設投資來源的多元化、資金投入的陸續(xù)性以及投資使用的復雜性，客觀上要求在建設項目預(概)算執(zhí)行過程中對其財務收入進行審計，從而保護項目建設所需的資金通過正常的渠道及時、足額撥付到位，并被合理、合法地用于項目建設的各個方面。
　　隨著政府投資項目管理體制的改革與支付體系的變化，給建設項目的財務審計帶來了新課題，建設項目審計在應對這些變化的，首先應該堅持目前采用的有效的、具有指導意義和全局性的審計工作方法，這些方法有：
　　1、財務收支審計和技術經(jīng)濟審查相結(jié)合的方法
　　2、審計與檢查相結(jié)合的方法
　　3、微觀審計與宏觀審計相結(jié)合的方法
　　4、事前審計、事中審計和事后審計相結(jié)合的方法
　　5、國家審計、社會審計與內(nèi)部審計相結(jié)合的方法
　　6、采用計算機輔助審計的方法
　　在堅持以往行之有效的審計方法的基礎上，還應該對新情況，引入新的審計方法，一個是要結(jié)合基本建設資金集中支付體系，明確審計重點，加強對支付審批流程中各個環(huán)節(jié)的審計，再就是要采用全面審計與重點審計、專項審計相結(jié)合的方法，通過重點審計，不僅可以對重點項目、或重點內(nèi)容進行準確把握，同時也便于盡快總結(jié)出適應新情況的新經(jīng)驗，然后再全面推廣。
　　(九)政府投資工程要實行特殊的合同條件與造價管理機制
　　由于政府投資是來源于政府稅收即納稅人的錢，所以對政府投資工程必須采用相對于一般非政府投資工程嚴得多的合同條件和非常市場化的造價管理機制，包括：
　　1、合同條件。應為政府投資工程編寫特殊的施工合同條件，其中應強調(diào)政府投資工程的業(yè)主可根據(jù)承包商的表現(xiàn)，隨時決定解除合同，同時還可以有特權的在“為了政府利益時而中止合同”(當然要給承包商合理的補償)。合同中也要指出在支付時的一些特別程序，比如竣工結(jié)算時應接受財政與審計部門的審查，批準后方可支付。
　　2、造價管理機制。應在招標時采用無標底價中標原則，強化市場定價原則；另外招標應采用公開招標方式，應建立政府投資工程招標信息指定媒體，應強化政府投資工程計價依據(jù)的管理。
　　(十)政府投資工程要實行工程擔保與工程保險
　　由于政府投資的影響面大，事關政府形象和廣大人民群眾的切身利益，因此政府投資工程一定要保證質(zhì)量和項目成功，不能承擔較大的合同風險與工程風險。解決此類問題的最佳途徑就是對政府投資工程中實行工程擔保和工程保險制度，前者強調(diào)承包商必須提出履約保函，并將這一條列為政府投資工程承包市場的準入條件；后者由應在政府投資中單列工程保險費，以保障工程風險能通過保險公司轉(zhuǎn)移以確保政府投資項目的成功。

　　六、我國政府投資工程管理方式改革進展
　　(一)各地政府投資工程管理方式改革的一般情況
　　從我國各地對政府投資工程管理方式的改革的實踐來看，各地在改革中基本上都體現(xiàn)了這樣的思路，即政府投資工程應改變過去投、建、管、用不分，以臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè)性的管理機構(gòu)對政府投資工程實現(xiàn)相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用的分離。
　　在政府投資工程管理方式的改革工作中，深圳市、上海市的做法比較有代表性，其他一些省市也不同程度地進行了改革。
　　陜西省在政府投資工程要統(tǒng)一采購、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一建設的改革思想指導下，于1998年4月成立了統(tǒng)一建設管理辦公室，統(tǒng)建辦統(tǒng)一做政府投資的非經(jīng)營性重點工程的業(yè)主，現(xiàn)有公務員21人，已完成投資30個億。統(tǒng)建辦不經(jīng)手資金。工程圖紙經(jīng)審查、投資總量經(jīng)批準后，施工單位報工作量，監(jiān)理單位現(xiàn)場代表審查簽字，報財政廳，財政廳直接撥給施工單位。工程的質(zhì)量評定省質(zhì)量監(jiān)督站進行，質(zhì)監(jiān)站進行全過程質(zhì)量監(jiān)督。工程完工后，統(tǒng)建羅給使用方交鑰匙。
　　九十年代中后期以來，北京市政府投資工程逐漸減少的臨時指揮部的形式，成立了一個重大工程建設辦公室，負責北京市幾十項重大工程建設的管理工作。
　　重慶市按照對于政府投資工程實行建設、管理、使用分離，建設由建設行政主管部門來實施，管理由國有資產(chǎn)管理部門來實施，使用交給使用部門的思路，成立了城市建設發(fā)展有限公司，專門負責政府投資工程的管理，如重慶三峽博物館、人民廣場三期工程、機關干部住宅小區(qū)、政府綜合辦公樓等工程都由城市建設發(fā)展有限公司負責實施。實施過程表明，長期困擾政府有關部門的“三超”(工程實施過程中超規(guī)模、超投資、超標準)”問題得到了很好的解決，該公司實施的工程都沒有“三超”問題，質(zhì)量由于嚴格按照國家法律法規(guī)管理，又是由專業(yè)人員管理，也得到了很好的保證。
　　(二)深圳市對政府投資工程管理方式的改革
　　深圳作為我國最早建立的經(jīng)濟特區(qū)、改革開放的“窗口”和試驗地，自特區(qū)成立20多年來，在政府工程管理方式改革方面進行了積極探索。
　　特區(qū)成立初期，市政府成立基礎工作組，負責統(tǒng)籌政府投資的市政工程建設。隨著特區(qū)建設規(guī)模的擴大，基礎工作組的模式已不能適應城市建設的需要。
　　80年代未期，市政府借鑒香港經(jīng)驗，設立建筑工務局，負責部分政府投資項目的建設管理。90年代中期，在原城建開發(fā)處的基礎上，成立市城市建設投資發(fā)展公司，除負責市政工程的建設管理之外，還試圖通過公司的組織形式，運用土地基金，進行項目融資，拓寬政府工程投資來源。由于當時主客觀條件的限制，這項改革未能堅持。
　　1996年，市政府又將城投公司由事業(yè)改組為企業(yè)，將其市政建設管理職能收歸市建設局，在市建設局內(nèi)設立市政建設管理處，由其直接負責市政工程的建設管理。
　　1997年，市政府批準規(guī)劃國土局設立“土地投資開發(fā)中心”，負責土地基金投資的市政工程建設，為了加強政府工程的投資和審計監(jiān)督，市政府還設立“政府工程投資審計中心”，負責政府工程招底和預算審查。
　　同年，市委組織部和市建設局派員赴香港學習考察建設管理體制，建設局有關同志回深圳后在向市委、市政府提交的研究報告中提出：“政府的建設管理職能應適應集中?？梢钥紤]在市建設局內(nèi)設立房屋建筑處和土木工程處，或者設立獨立的事業(yè)單位，名稱可為公共工程局或工務局，專門從事政府公共工程的管理，代表政府行使業(yè)主職能，接受市建設局的歸口領導，同時精簡撤并各有關局內(nèi)設的基建處室?！豹?br> 　　1999年，深圳市經(jīng)濟體制改革辦公室在研究設融資體制改革時，再次提出組建工務局的設想，聘請國內(nèi)專家和香港同行對此進行研究討論證，并專門組團赴香港考察工務局動作模式。
　　2000年，新一屆政府組成后，市政府主要負責同志正式提出組建工務局，由工務局負責即將上馬的幾項重要的政府工程的建設管理。并責成市建設局提出工務局的組成方案。
　　建設局認為政府投資工程管理的“各自為政、多頭管理”不是一種高效的管理方式。對于政府投資工程一攬子實行高度集中難度也很大。應采取“相對集中，區(qū)別對待”的原則，對于政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納入建設行政主管部門集中統(tǒng)一管理。對于長年有政府投資工程建設任務，且有相應建設管理能力的專業(yè)部門，如規(guī)劃國土、交通、水務、安全、教育等部門的政府投資工程暫由其繼續(xù)管理。這樣，既有充分發(fā)揮建設行政主管部門工程建設管理的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，又有利于提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和Ⅱ期三大控制，提高政府投資工程效益。
　　在2001年進行的機構(gòu)改革中，市建設局根據(jù)市領導指示提出工務局的組建方案，經(jīng)市委渾委會原則批準。組建方案的主要內(nèi)容是：工務局是負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設管理專門機構(gòu)，代表政府行使業(yè)主職能。工務局為事業(yè)單位。近期定編65人，遠期編制100人，經(jīng)費由財政全額撥款。深圳市建筑工務局在其所管理的工程中，代表市政府行使業(yè)主職能和管理職能，負責工程組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作，對承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”。在工務局組建初期，主要負責市財政投資的市政工程以及即將開工的幾項重點工程的建設，如會展中心、工人文化宮、太學城等項目，待取得經(jīng)驗后，再集中其他政府工程的建設管理的職能，逐步實行政府工程的統(tǒng)一管理。目前，工務局正在組建之中，有關人員已著手會展中心、工人文化宮等建設項目籌建工作。深圳市的改革探索表明：政府工程管理方式改革不僅是必要的，而且是可行的。
　　(三)上海市對政府投資工程管理方式的改革
　　上海市政府投資工程管理體制的改革自2001年啟動。根據(jù)上海市人民政府關于建設體制要實現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運作，市場競爭，形成合力”的要濟南市，建設行政主管部門于2001年出臺了《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》，《意見》提出了上海市建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制改革施行方案和上海市建設交通系統(tǒng)工程管理公司暫行規(guī)定。《意見》將改革的目標確定為建立同社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，決策科學化、管理專業(yè)化、行業(yè)規(guī)范化的政府投資項目建設管理體制及運行機制。對建設交通系統(tǒng)“政府投資工程”管理方式的改革是同“政府投資”管理方式的改革一起進行的，其核心是實現(xiàn)政府投資職能與投資管理職能的分離、投資管理職能與工程管理職能的分離從而切實轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，進而最大可能地發(fā)揮投資效益，防范投資風險，提高建設和管理水平。
　　上海市建設交通系統(tǒng)在改革試點期間重點做以下三個方面的工作：(1)調(diào)整政府有關投資管理職能；將一批政府局包括水務局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局的有關投資管理的職能移交政府性投資公司。(2)完善政府性投資公司職能。政府對公共項目投資的職能，主要通過投資公司的運用加以履行；政府對公共項目建設的管理，主要通過投資公司和社會中介組織(工程管理公司)行使。受政府委托的投資公司，受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責范圍內(nèi)行使權力、履行職責、不受其他單位的干預。(3)培育與發(fā)展一批工程管理公司。承擔政府直接投資項目的技術儲備、項目投資、工程管理的企業(yè)，原則上均應通過公開競爭比選后擇優(yōu)確定。
　　在改革后的體制中，投資公司被賦予了更大的責任，確立了投資主體的地位，由其負責實施的工程可采用“總承包”和“代建制”兩種建設方式；工程管理公司作為業(yè)主的代表，在采用“代建制”建設方式下的政府投資工程中接受委托對工程建設項目進行專業(yè)化管理。
　　上海市在改革中主動采取措施，培育多個工程管理公司，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理進行了適當?shù)姆蛛x。有利于形成開放與競爭的格局以及由第三方代表政府行使職能的獨立平行的監(jiān)管體系，有利于形成工程管理市場，提高專業(yè)化水平。

【?發(fā)表評論?0條?】